【现场】私建豪华坟墓愁煞广东观音山——违规违建缠住国家森林公园

◎于宝源 本刊记者 郑挺颖

广东观音山国家森林公园是全国首家民营国家级森林公园。它地处粤港澳大湾区的中心，位于东莞市樟木头镇。该公园生态优美、风景秀丽、草木繁茂、物种丰富。《环境与生活》2018年12月曾刊发《“活化石”中国小鲵在东莞观音山遇生存危机？》一文，报道该公园的一处小溪岩缝曾发现疑似“中国小鲵”。

不过，有读者近期向《环境与生活》反映，在这家国家级森林公园里，竟然存在多处私建的“豪华坟墓”，《环境与生活》就此奔赴该公园，展开实地探访——

广东观音山国家森林公园（以下简称“观音山公园”）经国家林业局批复的园区面积有657.18公顷，拥有东莞市保护得最好、最完整、最大的原始次生林，森林覆盖率超90%，负氧离子含量极高，素有“城市绿肺”及“天然氧吧”之美誉。观音山公园动植物资源丰富，园内现有1000多种植物，国家级保护植物22种，至少有7种是濒危物种，如国家一级保护植物金茶花，动物有兽类、飞鸟类、甲壳类、昆虫类等300多种。

2007年7月，《广东观音山国家森林公园总体规划》获得广东省林业局批复；2009年12月，观音山公园被全国旅游景区质量等级评定委员会评为国家4A级景区。在东莞工业化、城市化经济大开发中，观音山公园不仅为子孙后代保留青山绿水，避免生态破坏，而且园区旅游经济实现快速增长，2015年至2017年每年接待游客100余万人次，2018年至2019年每年游客量达125万人次。

12月17日下午，在园区管理人员带领下，《环境与生活》记者从公园门楼进入景区，直奔私建坟墓之地，以一探究竟。管理人员和记者一行先经过园区的水库。管理人员边走边介绍，水库原来是饮用水水源地，后来由于水质不达标等问题，当地政府为了保障村民的身体健康和生命安全，就决定不再将其作为饮用水水源了。一行人沿着水库边上崎岖的山间小路继续前行，走了大约一刻钟，费力爬过三四个陡坡，才来到一片茂密的绿色林海中。

记者顿时被自然景观和美好风光吸引，不由自主地驻足环顾四周，层层叠叠的绿色包围着一脉相连的数座秀美山峰。山峰簇拥，雾气缭绕，景色迷人。记者一行人在短暂的休息后，又在管理人员的带领下，穿过茂密的草丛，在一个背靠大山，面向水库的地段，找到了一座用水泥精心修建的豪华坟墓。墓碑上的碑文清晰可见，周边方圆300多平方米的区域内杂草丛生，荒芜一片，砍伐后的树木被丢在一旁，树干已经枯干变黄。灰白色的墓地及300多平方米黄色的土地与周围的青山形成鲜明对比和强烈反差。

对此，观音山公园管委会主任陈景玉在接受记者采访时表示，“园区内发现大小墓地20余处，占地面积从50平方米到300平方米不等，其中有7、8处是最近十来年新建或翻建的，最新的一处墓地是2017年修建的，占地300平方米，称其为豪华坟墓一点也不为过。”

当记者问到为什么不及时制止这种破坏环境的行为，陈景玉对此表示，“修建墓地的人都是通过山间小路进来后在暗中修建的。他特别强调，有村民在水库边的小路上私自修建铁门，方便村民进入园内。他还表示，由于园区面积较大，而且上山小路很多条，管理起来非常艰难，所以不容易及时发现，即使及时发现了，也不能解决问题，因为他们只有举报权，没有执法权。只能向林业部门进行反映和举报。”记者又追问，向当地政府的林业部门反映也解决不了问题吗？他答道：“要是林业部门及时解决问题，就不会出现这么多处墓地的局面了。”

对此，当地林业部门曾向媒体表示，在接到举报后，他们也曾派人来进行调查和核实，但核实的结果是这些墓地都属于既有坟墓改建翻新的，不是不进行监管，而是面对这种情况，他们也是束手无策。

对林业部门的这番解答，陈景玉哭笑不得，他对记者说，墓碑上明明刻着“2017年”等醒目的文字，“有关地方政府部门就是佯装不见，我们很无奈，有种投诉无门的感觉”。他进一步说，砍伐原始树木修建墓地不仅破坏了园区自然生态环境，还破坏了自然生态景观。对此，陈景玉进一步解释，“树木和植被等自然生态环境的破坏直接导致水土流失以及动物、植物栖息地的减少；天然的自然景观是园区的一种旅游产品，是一道靓丽的风景线，一旦受到破坏，将严重影响观音山公园5A级景区的申报和评定工作。如果对于破坏生态环境的违法行为，再不进行制止和查处，那么这一国家级森林公园甚至有被降级和摘帽的可能，将严重影响公园的经营和管理工作，这是对生态效益、经济效益、社会效益和政治效益的整体伤害。”

据了解，1999年11月30日，当地民营企业家黄淦波与樟木头镇石新村民委员会（后改为“石新社区”）签订了《东莞观音山森林公园联合开发合同书》。合同约定联合开发期限为50年。经双方协商，利用观音山森林公园原始次生林的自然生态资源，将观音山公园建设成东莞市特色的自然生态公园。根据这份合同书，观音山森林公园依法取得包括笔架山、飞云山等在内的山林和原始次生林等土地的经营管理权。2001年12月，东莞市政府办公室批准成立“东莞市观音山森林公园”；2005年12月，经原国家林业局批准，升级为“广东观音山国家森林公园”。该批复明确了广东观音山国家森林公园的地理坐标和四界范围。

“广东观音山国家森林公园建设21年来，森林覆盖率达到90%以上，森林蓄积量增加了两倍，向地方政府上缴税收累计超过3000万元。”黄淦波对记者说。

但让他感到困惑的是，在观音山国家森林公园内，毁林、违建豪华坟墓、违建别墅等破坏生态环境的违法行为，一直得不到有效制止。“每次发现园区内的违法违建行为，我们都第一时间向本地的相关政府部门投诉、举报。相关部门也承认有的是违建，但就是坐视不管。”黄淦波无奈地说。

另据记者了解，前些年，观音山公园与石新社区居委会曾发生过承包经营合同纠纷，石新社区居委会欲收回观音山公园的经营管理权。但最终，最高人民法院于2014年3月判决认定，双方于1999年签署的承包经营合同有效，均应按约定履行合同。

“官司赢了，但产生的裂痕一直没有复原”，黄淦波对记者说，“此后，当地相关执法部门对于观音山公园内破坏生态环境的违规违法行为，一直置之不管。”

 在观音山公园的负责人看来，违规修建坟墓给观音山公园生态环境带来的破坏只是冰山一角。公园成立至今21年来，还有更多的生态破坏行为屡禁不止，并延续至今。

其实，这些问题在法理上并不复杂，相关法律法规早有明确规定。

《中华人民共和国森林法》第23条规定：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。”第32条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”

《中华人民共和国森林法实施条例》第15条规定：“国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。”

《中华人民共和国林业部林地管理暂行办法》第14条规定：“禁止毁林开垦和毁林采石、采矿、取沙、取土、修坟墓、建房屋等非法破坏林地行为。禁止在未成林造林地、幼林地和封山育林区内放牧、打柴、狩猎和从事除林业以外的其它生产经营活动。”

《广东省森林公园管理条例》第26条规定：“森林公园内禁止下列破坏森林资源的行为：（一）猎捕和其他妨碍野生动物生息繁衍的活动；（二）砍伐、损毁古树名木、珍贵树木和其他国家重点保护植物；（三）毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林、破坏景观的行为；（四）排放超标的废水、废气和生活污水以及乱倒垃圾和其他污染物；（五）新建、改建坟墓；（六）法律、法规禁止的其他行为。”

【专家视角】

新建墓地和新建别墅明显违规——中央支持民营企业参与生态环境保护

◎常纪文（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）

2019年，中共中央办公厅 国务院办公厅联合印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《意见》）指出：“坚持生态为民，科学利用。践行绿水青山就是金山银山理念，探索自然保护和资源利用新模式，发展以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要。”《意见》还指出：“坚持政府主导，多方参与。突出自然保护地体系建设的社会公益性，发挥政府在自然保护地规划、建设、管理、监督、保护和投入等方面的主体作用。建立健全政府、企业、社会组织和公众参与自然保护的长效机制。”这就为民营企业参与国家森林公园的经营管理和自然保护地建设指明了发展方向，奠定了政策基础。

《意见》指出“生态产业化，产业生态化”以及支持民营企业参与生态环境和自然保护地建设，极大地调动了各方的积极性。广东观音山国家森林公园（以下简称“观音山公园”）按照生态产业化发展，不仅能把绿水青山保护得更好，还是一件利国利民的大好事，我们应该努力建立民营企业参与自然保护的长效机制。

《意见》规定非全民所有的自然资源资产实行协议管理。观音山公园涉及几个自然行政村，属于集体土地资产，观音山公园的经营管理权原来合法，现在依然合法，国家理应予以鼓励和支持。

《意见》明确地把森林公园纳入自然公园，自然公园是自然保护地的一种形态。21年前签订的协议仍然是合法有效的，相关地方政府要维护好营商环境，要保护好经营者权利。地方党委、地方政府要说话算话。很多地方都存在一种通病，企业初来投资之时，老百姓非常欢迎，但是等企业赚钱后，地方政府和部分老百姓就眼红了，寻找各种理由干扰企业发展，更有甚者就直接把企业给赶走了。这种做法是不利于地方产业和经济发展的，以后谁还敢来投资？不能关门打狗，不能卸磨杀驴。从民法典的角度看，必须维护合法经营者的合法权益，同时创造条件，让国家森林公园高质量地运转下去。

比如《意见》规定，实行自然保护地差别化管控。根据各类自然保护地的功能定位，既要严格保护又要便于基层操作，合理分区，实行差别化管控。国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动，结合历史遗留问题处理，分类分区制定管理规范。也就是说，对核心保护区、一般控制区，它是有严格要求的，包括老百姓要迁出核心保护区。严重影响森林公园景区环境的要搬迁，地方政府要加强管理，要有所作为。对村镇建设活动要有所限制和管理，如果在观音山公园景区内存在墓地和别墅，这都确确实实是不应该的，是不符合国家规定和园区规划的。

依据笔者观察，民营企业参与生态建设有两高、两大和两难。

两高是生态效益高和社会效益高。

第一，生态效益高。中央提出了2030年碳排放达峰的工作目标和2060碳中和的工作愿景。植树造林是碳排放达峰和碳排放中和的一项重要举措，对维护我国的生态安全和生态平衡是有战略支撑作用的。地方政府认为民营企业把公园承包了，不给予政策，也不加强管理是不对的。森林公园的有效维护，包括防火、防虫灾等都有利于森林公园的高质量发展。

第二，社会效益高。观音山公园的高质量发展有利于净化当地的空气质量，有利于改善当地城市形象，是城市的一张生态名片。同时，观音山公园的可持续发展也大大改善了老百姓生活条件，让当地老百姓有了一个休闲、旅游的地方。

两大是经营投入大和经营风险大。

第一，经营投入大。修路、修桥、供水、供电以及防火、防虫等方面的经济投入都不小。

第二，经营风险大。今年受新冠疫情影响，观音山公园有好几个月没对外开放，也就没有门票收入，但是公园的300多名员工的工资却必须正常发放。民营企业的压力有多大，真是可想而知。

两难是有效管理难和连续收益难。

第一，有效管理难。民营企业面对建豪华坟墓、砍树、盖房、建别墅等违法行为，没有执法权和执法手段。如果地方政府和地方执法部门不予以支持和监管，观音山公园的生态环境久而久之就被破坏了，最后受损的是国家自然资源以及当地政府和民众。观音山公园是50年的经营管理权，时间一到，留下的是满目疮痍的景色，无法向国家和子孙后代交代。

第二，连续收益难。承包企业没有收益时，或是收益不好时都还好说，但是一旦有收益，问题就来了，村委会可能就不高兴了，当地有的老百姓可能就不舒服了，可能还有的地方干部不痛快，因为这些地方干部可能不纯粹，未必是为人民服务，而是打着为人民服务的幌子，却是在为自己服务。

《意见》还要求加强对生态保护红线的管控，加强中央生态环保督察。按照文件要求，不能随便建房！不能随便砍树！不能随便修建墓地！凡是不符合《意见》要求的，地方监管机构应该去纠正，去整改，甚至去追责。该督察的应当督察，该向督察组反映的，应当向督察组反映，要切实坚守生态保护红线，特别是建立健全民营企业参与自然保护的长效机制政策问题，值得研究和思考。